For the first time since 1957, Europe finds itself in a situation where three major powers—the United States, China and Russia—have an interest in weakening it. They may squeeze the European Union in very different ways, but they share an essential hostility to its governance model.
The European model, after all, is based on the principle of shared sovereignty among states in crucial areas such as market standards and trade. That liberal idea is antithetical to the American, Chinese and Russian view of sovereignty, which places the prerogative of states above global rules and norms of behaviour. Shared sovereignty is possible only among liberal states; unalloyed sovereignty is the preserve of populists and authoritarians.
PARIS – While Europe’s citizens largely support the establishment of a common security and defense policy, most European leaders have demonstrated a clear lack of interest in creating one – including at last month’s European Council meeting. What accounts for this paradox?
One possible explanation is that financially strained European governments lack the means to fulfill their citizens’ expectations. But that is unconvincing, given that the issue was framed in almost identical terms three decades ago, when budgetary constraints were not a problem. In fact, it could be argued that such constraints should spur, not impede, the creation of a European defense structure. After all, member countries would then be able to pool their resources, harmonize programs, and rationalize costs, thereby reducing individual governments’ financial burden.
Another, far more credible explanation is that Europeans’ interpretations of “a more active and stronger security policy” differ widely. Indeed, current discussions in Europe concerning the use of force are dominated by three main perspectives, championed by France, the United Kingdom, and Germany.
باريس ــ برغم أن مواطني أوروبا يؤيدون إلى حد كبير إنشاء سياسة أمنية ودفاعية مشتركة، فإن أغلب زعماء أوروبا أظهروا افتقاراً واضحاً للاهتمام بإنشاء مثل هذه السياسة ــ بما في ذلك اجتماع المجلس الأوروبي في الشهر الماضي. ولكن ما هي الأسباب وراء هذا التناقض؟
لعل أحد التفسيرات المحتملة أن الحكومات الأوروبية المرهَقة مالياً تفتقر إلى السبل اللازمة لتلبية توقعات مواطنيها. ولكن هذا التفسير غير مقنع، لأن نفس المسألة صيغت بعبارات متطابقة تقريباً قبل ثلاثة عقود، عندما لم تكن القيود المفروضة على الميزانية تمثل مشكلة. والواقع أن البعض قد يزعمون أن مثل هذه القيود لابد أن تستحث إنشاء بنية دفاعية أوروبية لا أن تعوقها. ذلك أن البلدان الأعضاء بالكامل سوف تكون بذلك قادرة في نهاية المطاف على تجميع مواردها وتنسيق البرامج وترشيد التكاليف، فتصبح بالتالي قادرة على الحد من الأعباء المالية التي تتحملها الحكومات منفردة.
وهنالك تفسير آخر أكثر مصداقية يتلخص في الاختلاف الواسع في تفسيرات الأوروبيين لفكرة “السياسة الأمنية الأكثر نشاطاً وقوة”. والواقع أن المناقشات الدائرة حالياً في أوروبا حول استخدام القوة تهيمن عليها ثلاث وجهات نظر رئيسية تؤيدها فرنسا والمملكة المتحدة وألمانيا.
ففرنسا، التي تدخلت مرة أخرى في أفريقيا ــ لاستعادة النظام في جمهورية أفريقيا الوسطى هذه المرة ــ هي الدولة الوحيدة في الاتحاد الأوروبي التي تبدو مهتمة حقاً بتلبية المطلب الشعبي بإنشاء بنية أمنية أوروبية أكثر قوة. وينظر الفرنسيون إلى أوروبا بوصفها قوة عظمى نوعاً ما ــ وهي المكانة التي تعني ضمناً قدرة عسكرية موازية.
وبرغم أن وجهة النظر هذه ربما تكون نابعة من قدرات فرنسا السياسية والعسكرية المتفوقة تاريخيا، فإنها تعكس أيضاً المصالح الحالية للبلاد. فبوصفها القوة العسكرية الأعظم في أوروبا (برغم الميزانية الدفاعية الأكبر لدى المملكة المتحدة)، تستطيع فرنسا أن تلعب دوراً أساسياً في أي عملية عسكرية أوروبية واسعة النطاق.
ومن جانبها، تشارك المملكة المتحدة فرنسا نفس اعتقادها بأن القوة العسكرية تُعَد شرطاً أساسياً للفعالية الاستراتيجية. وهي تزعم أن معارضتها للبنية الدفاعية الأوروبية تنبع من اعتقادها بأن منظمة حلف شمال الأطلسي ــ وبالتالي الولايات المتحدة ــ تشكل أهمية بالغة بالنسبة للدفاع الأوروبي. ولكن لأنه لم يسبق أن فكرت أي دولة أخرى في الاتحاد الأوروبي جدياً في استبعاد حلف شمال الأطلسي، فإن هذه الحجة تبدو أكثر قليلاً من مجرد عذر.
والحقيقة هي أن النوع الوحيد من الترتيبات الدفاعية المقبولة لدى البريطانيين هو ذلك الذي يُدار من قِبَل تحالف من الدول الأوروبية التي تعمل تحت أعلامها الوطنية، كما حدث في ليبيا. ووفقاً لوجهة نظر المملكة المتحدة فإن “العمليات الأوروبية لابد أن تقتصر على الأهداف الإنسانية وحفظ السلام. وبرغم دعم بريطانيا لمكافحة القرصنة قبالة القرن الأفريقي، فإن هذا كان أقرب إلى العملية الشرطية وليس العسكرية، وكان مدفوعاً بالمصلحة المشتركة المتمثلة في حماية طرق التجارة من الشرق الأوسط وآسيا.
أنا رؤية ألمانيا للدافع الأوروبي فتختلف تمام الاختلاف عن المنظور الفرنسي أو البريطاني. فخلافاً لبريطانيا تدعم ألمانيا السياسة الأمنية والدفاعية الأوروبية، وتسلط الضوء بفخر على ميزانيها العسكرية المتسقة ومشاركتها الرئيسية في المهام الأوروبية (المشاركة الأكبر من المشاركة الفرنسية المجهَدة). وبرغم أن ألمانيا تشارك المملكة المتحدة اعتقادها بأن منظمة حلف شمال الأطلسي تتحمل المسؤولية الأساسية عن حماية أوروبا، فإن نظرنها للمشاركة الأوروبية أكثر تقييدا. فوفقاً لوجهة النظر الألمانية، لابد أن يقتصر التدخل العسكري الأوروبي على حدود القارة، ويجب ألا يشمل العمليات القتالية.
الواقع أن غالبية مواطني أوروبا يفضلون أن يقتصر نشر القوات الأوروبية على المهام غير القتالية. وحتى الآن، كان الهدف من كل العمليات العسكرية الأوروبية تقريباً إجلاء الرعايا الأوروبيين، أو تسليم المساعدات الإنسانية، أو الحفاظ على السلام في أعقاب الصراع.
تفسر هذه الآراء المتباينة حالة عدم اليقين المحيطة بتدخلات فرنسا الأخيرة في أفريقيا. وقدر أعرب الفرنسيون عن أسفهم إزاء الدعم الضئيل الذي قدمته بقية أوروبا لعملياتها في مالي وجمهورية أفريقيا الوسطى ــ والذي تجسد في رفض ألمانيا إنشاء صندوق لعمليات البلدان الأعضاء في الاتحاد الأوروبي.
ولكن نظراً للضرورة القصوى التي فرضتها الأوضاع في ليبيا ومالي وجمهورية أفريقيا الوسطى فإن هذا الافتقار إلى الدعم لم يكن سبباً في تقويض الجهود الفرنسية بقدر ما كان التشاور مع الزعماء الأوروبيين مسبقاً ليقوضها. ولعل الألمان كانوا ليرفضون التدخلات على أية حال لو استشيروا.
إن الصراع بين الحاجة إلى الاستجابة السريعة ومتطلب التشاور يفسر السبب الذي يجعل نشر “المجموعات القتالية” التابعة للاتحاد الأوروبي التي خضعت لنقاشات مطولة أمراً غير مرجح على الإطلاق. والواقع أن رضا أغلب الأوروبيين عن المشاركة السياسية والعسكرية المحدودة خارج أوروبا تجعل من تعزيز التعاون الدفاعي أمراً أقل ترجيحا.
قد يقول المتشائمون إن الأوروبيين غير قادرين ــ أو على الأقل غير راغبين ــ في إعادة النظر في سياستهم الدفاعية، لأن الولايات المتحدة تضمن في نهاية المطاف أمنهم من خلال حلف شمال الأطلسي. ووفقاً لوجهة النظر هذه فإن الجهود التي تبذلها فرنسا لتشجيع التكامل عبر ضفتي الأطلسي والعمل السياسي المستقل تصبح غير كافية لتغيير رأي أغلب الأوروبيين.
والتفسير الأكثر تفاؤلاً هو أن أوروبا تحتاج إلى هياكل دفاعية تضع في حسبانها دور البلدان الأعضاء ــ وليس فقط البلدان الأعضاء في الاتحاد الأوروبي. ومن هذا المنظور فإن التواجد العسكري الأوروبي كبير بالفعل، سواء في أفغانستان وليبيا أو في مالي وجمهورية أفريقيا الوسطى. وبوسعنا أن نعتبر هذا بداية.
ترجمة: مايسة كامل Translated by: Maysa Kamel
Copyright Project Syndicate
زكي العايدي أستاذ العلاقات الدولية في معهد الدراسات السياسية في باريس (Sciences Po)، ومؤلف كتاب “إنجازات محدودة: سياسة أوباما الخارجية”.
PARIS – Si bien los ciudadanos de Europa apoyan mayoritariamente la creación de una política común en los ámbitos de la seguridad y la defensa, la mayor parte de sus gobernantes han demostrado una clara falta de interés en crearla. Esto se puede advertir en, por ejemplo, la reunión del Consejo Europeo realizada el mes pasado. ¿Cómo se entiende esta paradoja?
Una posible explicación es que los gobiernos europeos carecen de los medios para satisfacer las expectativas de sus votantes debido a las limitaciones financieras por las que están pasando. Pero no se trata de un argumento muy convincente, ya que el problema se planteaba en términos prácticamente idénticos hace tres décadas, cuando no había estrecheces de presupuesto. De hecho, se podría argüir que esas limitaciones tendrían que impulsar, más que impedir, la creación de una estructura común de defensa europea. A fin de cuentas, así los países miembros podrían hacer un uso conjunto de sus recursos, coordinar programas y racionalizar costes, reduciendo con ello las cargas financieras individuales.
Otra explicación, mucho más creíble, es que las interpretaciones de los europeos sobre lo que es “una política de seguridad más sólida y activa” difieren mucho entre sí. De hecho, en los debates que se dan hoy en Europa sobre el uso de la fuerza es posible distinguir tres perspectivas principales, representadas por Francia, el Reino Unido y Alemania.
El único país de la Unión Europea que parece realmente interesado en dar respuesta a la demanda popular de estructuras de seguridad europeas más sólidas es Francia, que una vez más ha intervenido en África, esta vez para restaurar el orden en la República Centroafricana. Los franceses ven a Europa como una especie de superpotencia, lo que conlleva una capacidad militar correspondiente.
Si bien es probable que esta visión tenga sus raíces en el trasfondo histórico francés en lo político y militar, también refleja los intereses actuales del país. Como la mayor potencia militar de Europa (a pesar de que el presupuesto de defensa británico es mayor), Francia desempeñaría un papel clave en cualquier operación militar europea de gran alcance.
Por su parte, el Reino Unido cree (al igual que Francia) que el poderío militar es necesario para lograr una efectividad estratégica, pero plantea que su oposición a una estructura común de defensa se debe a que considera que la OTAN (y por ende, Estados Unidos) es esencial para la defensa europea. Sin embargo, dado que ningún otro país de la UE ha considerado en serio excluir a la OTAN, este argumento no parece mucho más que una excusa.
La verdad es que el único tipo de defensa que aceptan los británicos es la conducida por una coalición de estados europeos que actúen bajo sus propias banderas, como ocurrió en Libia. Desde el punto de vista británico, las operaciones “europeas” deberían limitarse a objetivos humanitarios y de mantenimiento de la paz. Aunque participó en la lucha contra la piratería en el Cuerno de África, se trató más de una operación de patrullaje que militar, guiada por el interés en común de proteger las rutas comerciales que parten de Oriente Próximo y Asia.
La visión de Alemania sobre este tema es muy diferente a las que sostienen Francia y el Reino Unido. A diferencia de este último, los germanos apoyan una política europea de seguridad y defensa, subrayando con orgullo su sólido presupuesto militar y su importante presencia en las misiones europeas (superior a la de la agobiada Francia). Y si bien comparte la creencia británica de que la responsabilidad principal de la protección de Europa debe recaer en la OTAN, opina de manera todavía más restrictiva acerca del alcance de la intervención europea: debería limitarse al continente y no incluir operaciones de combate.
De hecho, la mayoría de los ciudadanos europeos prefiere que sus fuerzas armadas se excluyan de las misiones que no sean de combate. Hasta ahora, prácticamente todas sus operaciones militares han apuntado a evacuar a sus ciudadanos, entregar ayuda humanitaria o mantener la paz tras un conflicto.
Estas diferencias de visión explican la incertidumbre que existe tras las últimas intervenciones de Francia en África. Los franceses han lamentado el escasísimo apoyo ofrecido por el resto de Europa a sus operaciones en Mali y la República Centroafricana, de lo cual un buen ejemplo es el rechazo de Alemania a crear un fondo para operaciones en estados que no sean miembros de la UE.
Sin embargo, considerando la urgencia de las situaciones de Libia, Mali y la República Centroafricana, esta falta de apoyo no ha afectado las iniciativas de Francia tanto como si se hubieran consultado con los líderes europeos. De todos modos, los alemanes las habrían rechazado de habérseles preguntado.
Este conflicto entre la necesidad de una respuesta rápida y el requisito de deliberar previamente explica por qué es improbable que alguna vez se pongan en práctica los “grupos tácticos” de los que tanto se ha hablado. El hecho de que a la mayoría de los europeos les baste un involucramiento político y militar limitado cuando sea necesario desplegarlo fuera de Europa hace menos factible que en el futuro haya una mayor cooperación en el ámbito defensivo.
Un pesimista diría que los europeos no son capaces (o, al menos, no tienen la voluntad) de replantear su política de defensa porque, en último término, Estados Unidos garantiza su seguridad a través de la OTAN. Según este punto de vista, los esfuerzos de Francia por estimular la integración trasatlántica y la acción política autónoma no serán suficientes para cambiar la mentalidad de la mayoría de los europeos.
Una interpretación más optimista diría que Europa precisa de estructuras de defensa que reflejen el papel de los estados miembros, no solamente el de la UE. Desde esta perspectiva, Europa sí tiene una presencia militar importante, ya sea en Afganistán y Libia o Mali y la República Centroafricana. Eso es ya un comienzo.
Traducido del inglés por David Meléndez Tormen.
Copyright Project Syndicate
Zaki Laïdi es profesor de Relaciones Internacionales en l’Institut d’études politiques de Paris (Sciences Po) y autor de Limited Achievements: Obama’s Foreign Policy (Logros limitados: la política exterior de Obama).
