La gestion de la crise malienne a servi de révélateur des insuffisances de l’architecture sécuritaire multilatérale telle que mise en œuvre par la Communauté économique des États de l’Afrique de l’Ouest (CEDEAO), l’Union africaine (UA) et les Nations unies. L’on peut distinguer quatre phases dans la gestion internationale de cette crise. Les deux premières ont, chacune, présenté des lacunes qui ont rendu nécessaire le passage à l’étape suivante. La phase suivante a servi de mesure intérimaire face à l’accélération des évènements sur le terrain, avant d’ouvrir la voie à une quatrième étape, en discussion aux Nations unies.
La réponse initiale, qui va du coup d’État de mars 2012 au mois de juin 2012, s’est voulue régionale. Portée par la CEDEAO, elle s’est traduite par la décision de déployer une mission multidimensionnelle, la Mission de la CEDEAO au Mali (MICEMA). Cette décision n’a, toutefois, jamais dépassé le stade de la planification, s’étant heurtée à plusieurs obstacles, notamment l’hostilité de la junte à toute présence de forces à Bamako; l’absence d’un consensus sur la marche à suivre avec l’Algérie et, dans une moindre mesure, la Mauritanie, accentuée par leur non-appartenance à la CEDEAO; et les contraintes logistiques et financières, qui rendaient impossible tout déploiement en l’absence d’un soutien international.
La phase suivante a vu l’entrée en scène de l’UA. L’organisation continentale, qui s’était jusqu’alors surtout contentée de soutenir la CEDEAO, commence, à partir du mois de juin, à jouer un rôle plus actif qui a permis d’enregistrer quelques avancées. Tout d’abord, les divergences avec les acteurs maliens ont pu être résorbées, permettant l’élaboration d’un concept d’opérations harmonisé, qui a conféré à l’armée malienne le rôle principal dans l’opération militaire envisagée. Ensuite, en transformant la MICEMA en une Mission internationale de soutien au Mali sous conduite africaine (MISMA), l’UA a cherché à atténuer les réticences algériennes, à travers la « continentalisation » de l’initiative. Enfin, et pour faciliter l’obtention d’un appui des Nations unies, l’UA, en collaboration avec le gouvernement malien, la CEDEAO et d’autres acteurs internationaux, a élaboré un concept stratégique qui a situé l’action militaire dans une perspective plus globale.
La première limite de cette réponse tenait aux capacités réelles de l’armée malienne, censée être le fer de lance de la reconquête du nord. Le 10 janvier 2013, soit vingt jours après l’adoption par le Conseil de sécurité de la résolution autorisant le déploiement de la MISMA, les groupes armés lancent une offensive sur Konna, rendant nécessaire une action urgente que l’armée malienne, dont la réorganisation et la formation par l’Union européenne n’avaient pas commencé, et la MISMA, en cours de planification, ne pouvaient mener. En outre, le passage de la MICEMA à la MISMA a été marqué par une certaine tension entre la CEDEAO et l’UA. Enfin, la question cruciale de la mobilisation de ressources pérennes pour la MISMA n’a pu être réglée.
À la demande des autorités maliennes, la France déclenche alors l’Opération Serval, qui constitue la troisième phase de la réponse internationale. En quelques semaines, Serval permet de briser l’offensive des groupes armés, de reprendre les principales villes du nord et de traquer les groupes armés dans leurs réduits septentrionaux. Si elle a répondu à l’urgence du moment, cette opération n’avait toutefois pas vocation à durer. C’est ainsi qu’a émergé, à son initiative, l’idée d’une mission onusienne, au financement plus assuré, pour prendre la relève de la MISMA.
La quatrième phase de la réponse internationale correspond à la discussion en cours sur le rôle des Nations unies. Initialement, le Secrétariat s’est montré réticent à toute idée de déploiement, arguant que les conditions sur le terrain ne se prêtent pas au type d’opération qu’il a la capacité de conduire. Face à la pression, le Secrétariat a fini par céder. Deux options sont proposées dans le rapport du Secrétaire général de mars 2013 sur le Mali: soit une présence politique intégrée et multidimensionnelle aux côtés d’une force militaire sous conduite africaine; soit une mission de stabilisation intégrée et multidimensionnelle, autorisée en vertu du Chapitre VII et soutenue par une force parallèle. Même si le Conseil ne devrait se prononcer sur ces recommandations que dans quelques semaines, la deuxième formule recueillerait les faveurs de la majorité de ses membres.
Parmi les insuffisances de l’action des Nations unies, il faut relever le refus du Conseil de sécurité d’autoriser, sur le modèle somalien, un module de soutien financé par les contributions statutaires, pour que la MISMA puisse opérer effectivement. Même la solution intermédiaire qu’a constituée la création d’un Fonds d’affectation spécial s’est jusqu’ici révélée inopérante. Sur le plan doctrinal, la stabilisation du nord Mali (cf. ISS Today du 12 mars 2013), qui requiert un mandat offensif, sort du cadre des opérations de maintien de la paix telles que conçues et conduites par les Nations unies.
La résolution attendue du Conseil de sécurité devrait marquer l’épilogue du long processus, fait de tâtonnements et de demi-mesures, par lequel la communauté internationale, à travers les instances multilatérales concernées, a cherché à gérer la dimension sécuritaire de la crise malienne. Au final, c’est l`intervention française qui aura permis de changer la donne militaire. Par le large soutien dont elle a bénéficié, celle-ci a mis en évidence l’absence de réponses alternatives, crédibles et opportunes, à la menace posée par les groupes armés et, partant, les graves lacunes de l’architecture sécuritaire multilatérale.
Au niveau continental, l’incapacité de la CEDEAO et de l’UA à contrer l’offensive des groupes armés est emblématique du long chemin qui reste à parcourir pour rendre l’Architecture africaine de paix et de sécurité pleinement opérationnelle. Quatre éléments méritent d’être relevés à ce propos.
D’abord, l’urgence que revêt l’opérationnalisation de la Force africaine en attente, notamment sa capacité de déploiement rapide, pour doter l’UA et ses Mécanismes régionaux d’instruments adaptés au type de situation qu’a connu le Mali à la mi-janvier. En application d’une décision prise par le Sommet de l’UA de janvier 2013, la Commission de l’UA organise, fin avril, une réunion des Ministres africains de la Défense pour hâter la mise en place de la capacité de déploiement rapide.
Ensuite, l’inadéquation du Fonds de la paix de l’UA, qui n’est pas suffisamment alimenté par des ressources africaines pour que l’UA et ses Mécanismes régionaux financent leurs opérations et se les approprient pleinement. Dès lors que le Conseil de sécurité a écarté l’établissement du module de soutien qui lui était demandé, le déploiement de la MISMA était devenu hypothétique. Les acteurs africains se doivent de trouver des sources de financement viables, y compris à travers des contributions statutaires, tel que le prévoit, au demeurant, le Protocole sur le Conseil de paix et de sécurité (CPS).
La gestion de la crise a aussi fait apparaitre les limites de la coordination, basée sur « les circonstances et les avantages comparatifs » entre l’instance continentale et les structures régionales. Alors que le Protocole sur le CPS et le Mémorandum d’accord entre l’UA et les Mécanismes régionaux affirment la primauté de la première et articulent des modalités détaillées de coopération dans la gestion des conflits, dans la pratique, les relations entre l’UA et la CEDEAO ont été marquées par des chevauchements et, parfois, une certaine rivalité. D’où le besoin d’une meilleure compréhension, par tous, des principes qui fondent l’Architecture et de leur application effective, ainsi que d’un dialogue soutenu entre les différents responsables concernés.
Par ailleurs, la crise malienne est significative du fossé qui existe entre la rhétorique de la prévention, qui est au cœur des objectifs de l’UA et de la CEDEAO, et sa pratique. Aucune des deux organisations n’a pointé du doigt les insuffisances, devenues criantes au fil des ans, de la gouvernance au Mali, et pris les initiatives requises. S’il est vrai que l’UA a mis en garde contre les conséquences de la crise libyenne, particulièrement sur le Mali, elle n’avait pas pour autant pris la pleine mesure de la fragilité de l’État malien.
En conclusion, une double action est requise. Au niveau continental, il s’agit de donner son plein effet à l’ensemble de l’Architecture africaine de paix et de sécurité, une entreprise à laquelle la Retraite qui a eu lieu à Durban, en début avril, entre l’UA et les Communautés économiques régionales était censée donner une impulsion. Au niveau des Nations unies, il est plus que jamais nécessaire de surmonter les frilosités qui caractérisent les relations avec les arrangements régionaux, pour bâtir un partenariat adapté aux défis complexes à la paix et à la sécurité en Afrique. Le sommet de l’UA qui se tiendra en mai 2013 offre l’occasion d’amorcer le mouvement dans la direction indiquée par les leçons que l’on peut, d’ores et déjà, tirer de la gestion de la crise malienne.
This is a cross-post from the ISS Africa.
Lori-Anne Théroux-Bénoni, Senior Researcher, Conflict Prevention and Risk Analysis Division, ISS Dakar.
The publication of this article was made possible by a grant from the International Development Research Center (IDRC), Ottawa, Canada
For additional reading on this topic please see:
Mali and the Sahel-Sahara: From Crisis Management to Sustainable Strategy
Crisis in Mali: Ambivalent Popular Attitudes on the Way Forward
EU CSDP in the Light of the Crisis in Mali
For more information on issues and events that shape our world please visit the ISN’s featured editorial content and Security Watch