WASHINGTON, D.C. – Alors qu’il était à Paris en tant que premier ambassadeur des Etats-Unis en France, Thomas Jefferson se demandait comment le premier gouvernement américain pourrait éviter les erreurs des « despotes » européens qui avaient assujetti leurs peuples par la guerre et les dettes. Dans une lettre adressée à James Madison, il observait que la Constitution américaine avait au moins prévu le contrôle du « chien de guerre » en transférant « le pouvoir de le lâcher de l’exécutif au législatif, de ceux qui doivent dépenser vers ceux qui doivent payer. »
Dans le même temps, cependant, la Constitution désigne l’exécutif « Commandant en Chef », un pouvoir que les présidents américains ont invoqué pour utiliser la force militaire sans autorisation du congrès en plus de deux cents occasions. Le président Barack Obama a usé de ce pouvoir lorsqu’il a déclaré au Congrès et au peuple américain qu’il avait l’autorité de procéder à des frappes limitées en Syrie sans devoir passer devant le Congrès.
En revendiquant cette autorité tout en recherchant l’approbation du Congrès, Obama fait son entrée dans le petit club des dirigeants qui cherchent activement à limiter leur propre pouvoir. Et c’est parce qu’il a considéré son héritage historique comme celui d’un président qui aura mis fin aux guerres et les aura rendues plus difficiles à déclencher, choisissant plutôt de réinvestir les ressources de l’Amérique dans son propre peuple. Il s’est opposé à la guerre en Irak en 2003 et a promis en 2008 qu’il mettrait fin à la « guerre illimitée contre le terrorisme », qui avait constitué un chèque en blanc potentiel aux présidents américains pour recourir à la force partout dans le monde.
Mais au-delà du système de mécanismes correcteurs des pouvoirs politiques, créé par la Constitution américaine, le fait que les dirigeants prennent des décisions en matière d’utilisation de la force a-t-il un sens pour les citoyens ? Cela complique certainement la vie de ces dirigeants. Le Premier ministre britannique David Cameron en a fait les frais lorsqu’il s’est adressé au parlement pour valider la participation britannique aux frappes américains contre la Syrie. Le président français François Hollande s’est vu opposer une intense réaction négative de la part des partis d’extrême droite à l’Assemblée Nationale pour participer à ces frappes. Et le Premier ministre Recep Tayyip Erdoğan, qui avait accepté de participer à la coalition militaire, est maintenant confronté à une forte opposition interne contre sa politique syrienne.
Plusieurs arguments existent pour ne pas autoriser les représentants du peuple à intervenir dans la difficile valse de politique étrangère entre force et diplomatie. Pour commencer, il y a cette vieille idée selon laquelle la politique s’arrête au bord de l’eau, où les désaccords désordonnés en interne sont supposés laisser place à l’abstraction d’un état dont l’intérêt national est unifié.
Un argument associé est que les processus politiques nationaux peuvent paralyser un gouvernement dans le grand jeu de poker ou d’échec que sont supposées être les relations internationales. Comme vient de le découvrir Obama, avoir un pouvoir législatif qui refuse résolument de partir en guerre affaiblit la main de l’exécutif dans les négociations internationales.
Le temps est un autre problème. Les processus législatifs sont lents et souvent tortueux, tandis que la diplomatie internationale peut changer du jour au lendemain en fonction des basculements dans les coalitions, d’opportunités inattendues, ou de pièges difficilement décelables.
En outre, la diplomatie se nourrit d’accords secrets du genre de celui que le Secrétaire d’état américain John Kerry et le ministre russe des Affaires Etrangères Sergei Lavrov viennent juste de conclure sur les armes chimiques en Syrie. Dans les négociations particulièrement sensibles, la dernière chose dont ont besoin les parties prenantes est d’un débat public sur les cartes détenues par chacune d’elles. Le risque de basculer des discussions aux tanks doit être crédible, ce qu’il ne sera pas si le joueur opposé n’a plus qu’à compter ses voix pour vérifier s’il détient effectivement une majorité législative.
Mais Jefferson avait raison. Même s’il n’est pas toujours pratique, confortable et même contre-productif de se tourner vers les représentants du peuple, c’est la bonne chose à faire, et ce pour trois raisons. Premièrement, le recours à la force est coûteux en termes de vies, d’argent, et exige force énergie et attention de la part des dirigeants. Le peuple paye ces coûts, et il revient donc à ses représentants de décider où non de les avancer.
Deuxièmement, il n’est jamais plus important pour une démocratie de suivre les procédures en place et de soutenir ses principes dans un conflit armé impliquant des états non démocratiques. Le peuple syrien, oppressé et brutalisé par son propre gouvernement, devrait constater que le peuple américain entretient une relation différente avec ses dirigeants.
Enfin, une composante essentielle de la démocratie est un ensemble de règles et de procédures conçues pour exiger des responsables officiels qu’ils justifient leurs politiques pour des raisons qui peuvent être acceptées ou contrées dans le cadre d’un débat public. Lorsque l’on considère une intervention militaire à l’étranger, les dirigeants doivent expliquer leurs actes de manière à clarifier les enjeux stratégiques et les intérêts moraux du pays, comme par exemple, comment une agression non maîtrisée et de terribles souffrances peuvent suppurer et se propager.
Les dirigeants préfèreraient parler le langage des intérêts aisément calculables. Les discussions sur l’attention et les scrupules moraux sont inconfortables et constituent un terrain instable. Comme l’analyste politique turc Mustafa Akyol le formulait, pour une majorité de la population turque, « se soucier de la Syrie ne se traduit pas par ‘allons la libérer.’ » Pourtant, les dirigeants qui ont besoin du soutien de leurs peuples pour répondre à des problèmes complexes et interdépendants au-delà de leurs frontières doivent les familiariser avec un monde du 21ème siècle dans lequel le fait de se soucier sans agir représente un danger pour nous tous.
Ces arguments ne signifient pas que les dirigeants ne recourront plus à la force de temps à autre sans demander l’avis de leur peuple au préalable. Obama détient l’autorité constitutionnelle de mener des frappes militaires limitées pour dissuader le président syrien Bashar al-Assad et affaiblir sa capacité à utiliser des armes chimiques. Tous les dirigeants peuvent donner l’ordre à leurs forces d’entrer dans la bataille en cas d’urgence nationale ou pour se protéger. Ils doivent préserver leur capacité légales et opérationnelles d’agir rapidement et de manière décisive lorsque cela est nécessaire.
Mais deux siècles après Jefferson, les états ne sont plus de simples taches de couleur sur une carte ; de plus en plus, ce sont des territoires transparents et ouverts que nous voyons comme la résidence de millions d’êtres humains. Il n’a donc jamais été aussi important pour le peuple d’un pays de participer à la décision d’attaquer le peuple d’un autre pays.
Traduit de l’anglais par Frédérique Destribats
Copyright Project Syndicate
Anne-Marie Slaughter est présidente et directrice générale de la New America Foundation et professeur en sciences politiques et relations internationales à l’Université Princeton.
For additional reading on this topic please see:
Nation, Faith and War: The Birth of Freedom in France and the United States
Cyber Conflict and the War Powers Resolution
War Powers Resolution: Presidential Compliance
For more information on issues and events that shape our world please visit the ISN’s Weekly Dossiers and Security Watch.